در ایران سالانه 970 هزار میلیارد تومان بابت یارانه انرژی پرداخت میشود. این در حالی است که بودجه عمرانی کشور سال 97، 62 هزار میلیارد تومان بوده است. در واقع یارانه انرژی 20 برابر بودجه عمرانی کشور است. علاوه بر این ایران سالانه 320 میلیون بشکه نفت خام مصرف میکند که 24 درصد آن در حمل و نقل استفاده میشود. لذا 60 درصد آلودگی هوا نیز مربوط به وسایل نقلیه است و طبق آمار هر 10 سال مصرف بنزین دو برابر میشود.
از طرف دیگر بنزین یارانه ای به صورت ناعادلانه تقسیم میشود، به صورتی که فردی از قشر ضعیف جامعه که خودرو ندارد یا تنها یک موتور سیکلت دارد بسیار کمتر از فردی از قشر قوی جامعه که ماشین 8 سیلندر دارد از یارانه بنزین استفاده میکند.
مجموع شرایط بالا؛ مقدار زیاد مصرف انرژی در ایران، توزیع ناعادلانه بنزین یارانه ای و … بعلاوه افزایش قاچاق سوخت به خارج از کشور باعث شد تا تصمیم بر واقعی شدن قیمت بنزین و سهمیه بندی آن شود. تصمیمی که گفته میشود 31 هزار میلیارد تومان سود آوری دارد که نزدیک 30% آن از فروش بنزین سهمیه ای و 60% آن از فروش بنزین آزاد حاصل میشود. پیشبینی میشود در سال 99، 90 میلیون لیتر بنزین در روز مصرف شود که ثلث آن بنزین آزاد و بقیه، بنزین سهمیه ای میباشد.
میتوان گفت اهداف اصلی بنزین یارانه ای در ایران کاهش قاچاق سوخت، کنترل مصرف داخلی و افزایش درآمد دولت باشد. ایران در مصرف تمامی سوختها عملکرد نامناسبی دارد اما در بنزین این الگوی نامناسب بیشتر به چشم میخورد. شدت مصرف انرژی در ایران 5 برابر شدت مصرف در کشورهای پیشرفته است. بسیاری از تحلیلگران این حوزه امیدواراند با افزایش قیمت بنزین الگوی مصرف اصلاح شود.
با بکارگیری مجدد سامانه هوشمند سوخت و همچنین افزایش قیمت سوخت بنظر میآید قاچاق سوخت کاهش یابد. از همین بابت بنظر میآید روزانه 30 میلیون لیتر در روز بنزین آزاد شود. این بنزین آزاد شده صدرات را افزایش داده و برای کشور ارز آوری دارد و همچنین به حفظ محیط زیست نیز کمک میکند.
در ادامه تاریخچه بنزین دو نرخی در دنیا و پیامدهای آن را بررسی خواهیم کرد.
بنزین ارزانتر، چرا و چگونه؟
سادهترین نوع بنزین دو نرخی، بنزین سوپر و معمولی است که سالهاست در کشور ما وجود دارد. مصرف کننده تصمیم میگیرد از سوخت با کیفیت تر و قیمت بیشتر یا سوخت با کیفیت کمتر و قیمت پایینتر استفاده کند. نوع دیگر بنزین چند نرخی به صورتی است که قیمت بنزین با توجه ویژگی های خاص مصرف کننده تعیین میشود. برای مثال مصرف کنندگان به دستههای خانوار، مقامات دولتی، اپراتورهای حمل و نقل و یا صنایع داخلی استراتژیک مانند کشاورزی و شیلات تقسیم بندی میشوند. در این روش مصرف کننده با درآمد کم، مصرف کننده تجاری و خریدار عمده از یکدیگر جدا میشوند. البته تفکیک این اقشار از یکدیگر به راحتی امکانپذیر نیست و نیاز به بررسی و فاکتورهای کنترلی زیادی دارد.
که در واقع میتوان گفت مصرف کنندگان بنزین را با توجه به هدف مصرفی که دارند به دستههای مختلف تقسیم میکنیم. سپس برای هر دسته مشخص میکنیم که مقدار اعمال یارانه سوخت چقدر باشد. بنابراین برای هرکدام از دستهها قیمت متفاوتی خواهیم داشت.
سهمیه بندی، تنها راه ممکن
علاوه تعیین دستههای مختلف مصرف کنندههای بنزین برای تامین یا حذف یارانه سوخت، سیستمهای قیمت گذاری دوگانه ممکن است در برخی موارد نوعی سهمیه بندی را نیز شامل شود. در سهمیه بندی، مصرف سوخت برای گروهی یا تمام مصرف کنندگان به صورت معقول محدود میشود. این به اصطلاح جیرهبندی میتواند مصرف را کاهش داده و انحرافات غیر قانونی در سوخت یارانهای را کاهش دهد. اما سیستم سهمیه بندی سوخت نیازمند زیرساخت مناسب مربوط به خود است.
همچنین برای عرضه سوخت به صورت سهمیه بندی حتما نیاز به کارت است. که به اصطلاح به آن کارت سوخت گفته میشود. متقاضیان سوخت میتوانند با کارت سوخت مخصوص به خودروی عملیات سوخت گیری را انجام دهند. استفاده از کارت سوخت زیر ساخت های مربوط به خود را لازم دارد؛ از دستگاههای مخصوص آن که بر روی دیسپنسر سوخت نصب میشوند تا شرکت هایی برای ساماندهی و پشتیبانی از آنها. همچنین اگر یک نوع سوخت با دو کیفیت موجود باشد برای اشتباه نشدن این دو سوخت حتما باید از یکدیگر با رنگ های متفاوت جدا شوند.
مشکلات دو نرخی بودن سوخت
دو نرخی بودن سوخت مشکلاتی را در پی خواهد داشت. این مشکلات همواره باعث شده است تا بسیاری از دولت ها برای اجرای این طرح تردید داشته باشند. در ادامه بعضی از مشکلات را نام میبریم و چند نمونه از کشورهایی که با این مشکلات روبرو بودند را بررسی خواهیم کرد.
- نصب تجهیزات مربوط به سوخت دو نرخی ( دستگاه کارت سوخت و ..) برای جایگاه دار سودی ندارد. بنابراین معمولا جایگاهداران رغبتی به انجام این امور ندارند. همین موضوع در قبال متقاضیان سوخت نیز صادق است.
- بوجود آمدن بازار سیاه از دیگر مشکلات بنزین دو نرخی است. افرادی هستند که از سهمیه بنزین خود استفاده نمیکنند یا اضافی میآید، لذا به راحتی میتوانند با هماهنگی متصدی فروش جایگاه سهمیه خود را با قیمت پایینتر بفروش اند.
- همچنین همین دو نرخی بودن سوخت و الزام استفاده از کارت سوخت برای سوختگیری منجر به وقفه در عملیات سوختگیری میشود.
- غنا(2015): در سال 2015 بنزین یارانهای، تقریبا نصف قیمت آزاد به عدهای از ماهیگیران غنا عرضه میشود. این امر باعث شکایات مکرر مبنی بر کمبود سوخت و بدهی 26/0 میلیارد دلاری به توزیع کنندگان ناشی از نوسانات ارز میشود.
- مالزی(2006): در سال 2006 یک طرح کارت هوشمند سوخت برای ارائه گازوئیل به ماهیگیران در مالزی اجرا شد. بلافاصله بعد از اجرای طرح، گزارشات زیادی مبنی بر صورت گرفتن تخلف داده شد. در سال 2008 مطبوعات اعلام کردند ماهیگیران هر لیتر دیزل سهمیهای را با سود 15/0 دلار به واسطهها میفروختند. واسطهها نیز هر لیتر سوخت را با سود 18/0 دلار میفروختند.
- تایلند(2011): در جولای 2011 دولت تایلند نرخهای متفاوتی برای LPG اعلام کرد. صنعت موظف شد بالاترین قیمت را پرداخت کند. پس از مدتی استفاده صنعت از LPG کاهش یافت. با اینکه استفاده LPG آلایندگی خطرناک تولید میکرد و بازدهای و عمر موتور خودرو را کاهش میداد؛ مصرف خانگی و سوخت اتومبیل LPG به شدت افزایش یافت.
در مقاله Kojima 2013 سوخت ها را بر مبنای سختی و آسانی عرضه دو نرخی آنها تقسیم بندی کرده است که در پایین آورده شده است:
سختترین: سوخت های مایع هیدروکربنی از قبیل: بنزین، گازوئیل و نفت سفید. این سوختها را میتوان به راحتی ذخیره و انتقال داد، بنابراین تخلف و چاقاق در صورت عرضه دو نرخی آنها بسیار محتمل است.
معمولی: LPG را نیز نمیتوان گفت به راحتی میتوان ذخیره و یا انتقال داد. از بنزین و گازوئیل و … سخت تر حمل و ذخیره میشود بنابراین در دسته سوختهای معمولی در احتمال تخلف در صورت عرضه دو نرخی قرار میگیرد.
سادهترین: منابع انرژی اندازه گیری شده مانند الکتریسیته و گاز طبیعی لوله کشی شده. انتقال و ذخیره این سوخت ها سخت است. بنابراین تخلف در عرضه آنها سخت است. لذا به راحتی میتوان آنها را با دو نرخ عرضه کرد.
ملاحضات سیاسی
برخی از کشور ها از دو نرخی کردن سوخت به عنوان یک استراتژی استفاده میکنند تا به مرور یارانه اعمال شده روی سوخت را کاهش و حذف نمایند. اما به نظر میرسد این استراتژی یک شمشیر دو لبه باشد. محدود کردن یارانه به گروه های سوخت میتواند مخالفتهایی را همراه داشته باشد و از طرف دیگر به قشر ضعیف جامعه تا حدودی کمک خواهد کرد ( مفید یا مضر بودن کاهش یا حذف یارانه بنزین ، برای اقشار کم درآمد جامعه به فاکتورهای زیادی وابسته است). در ادامه چند نمونه را بررسی میکنیم:
- اندونزی (2005): یارانه گازوئیل در سال 2005 در اندونزی حذف شد. با وجود تخلفهایی که صورت گرفت اما میتوان آن را یکی از موفقیتهای اندونزی در کاهش یارانهها دانست.
- موزامبیک (2008): با افزایش قیمت گازوئیل دولت سعی داشت کرایه مینی بوسهای خصوصی را افزایش دهد که با اعتراضات شدید مردم روبرو شد. این امر دولت را منجر به دو نرخی کردن گازوئیل برای اپراتورهای مینی بوسهای شهری و دیگر خودروهای خصوصی کرد. همچنین مالیات خودروهای دیزلی مورد استفاده در کشاورزی، ماهیگیری و معدن را کاهش داد.
- نپال (2012): در سال 2011 دولت صنایع و هتل ها را مجبور به خرید سوخت با قیمت آزاد کرد اما در همان سال بنا به درخواست گروه های تجاری این طرح عملی نشد. اما در سال بعد دوباره این طرح آغاز به کار کرد.
اجرای سهمیه بندی و بنزین یارانه ای
برخی از کشورها ترکیبی از سیستم دو نرخی بودن سوخت و سهمیه بندی برای سوخت ارزانتر را اجرا میکنند، که ایران نیز از این دسته کشور هاست. وجود کارت سوخت در کوتاه مدت میتواند باعث کاهش هزینهها شود و از تخلف و قاچاق جلوگیری کند. اما این روش پیچیدگی های خاص خود را دارد. در این سیستم هر خودرو باید کارت سوخت هوشمند خود را داشته باشد و خرید، فروش و اعمال سهمیه هر خودرو توسط این کارت ثبت میشود. ممکن است با گذشت زمان، بازار سیاه محدودیت ها اعمال شده با کارت سوخت را دور بزنند. بنابراین این طرح نیاز به ظرفیت اجرای قوی در میان مدت دارد. نمونههایی از اجرای این طرح در زیر آمده است:
- ایران (2007-2014): در سال 2007 در کشورمان ایران برای 5 طبقه از وسایل نقلیه از جمله اتومبیلهای بنزینی خصوصی، تاکسی های بنزینی و وسایل نقلیه دولتی، سهمیه ماهانه در نظر گرفت. نظارت و کنترل بر مصرف توسط کارت سوخت هوشمند انجام میگرفت. این طرح در کوتاه مدت موفقیت آمیز بود و واردات بنزین را نصف کرد. اما در میان مدت بازار سیاه پدیدار شد. دولت با اصلاح قوانین به تخلفات پاسخ داد و در نهایت منجر به 45 دستهبندی مختلف برای سهمیه بندی شد.
در سال 2010 اصلاحات اساسی در یارانه های سوخت انجام گرفت. قیمت سوخت به سه رده یارانه، نیمه یارانه و بازار آزاد تقسیم میشود. قیمت سوخت نیمه یارانهای و آزاد، 4 تا 7 برابر قیمت سوخت گذشته میرسید. برای جلوگیری از وارد شدن شوک شدید بالا رفتن قیمت سوخت، همچنان دارندگان کارت سوخت میتوانستند 60 لیتر در ماه را با قیمت یارانه ای سوختگیری نمایند. اما در سال 2014 به شکل تک نرخی در آمد. اما اخیرا در سال 2019 دوباره با همان سیستم قبلی بنزین یارانه ای و دو نرخی در ایران موجود میباشد.
- رواندا(2008): رواندا زمانی که در تامین سوخت از کنیا دچار مشکل شد. بنزین را سهمیه بندی کرد. به صورتی که خودروهای کوچک در روز میتوانستند 10 لیتر و خودروهای بزرگ (جیپ) 20 لیتر سوخت گیری کنند. در این روش هدف از سهمیه بندی، جلوگیری از افزایش قیمتهای بزرگ ناشی از تقاضای زیاد و تامین محدود سوخت، است.
نحوه عرضه سوخت یارانه ای
یکی از مهمترین نکات در سوخت های سهمیه بندی شده مانند بنزین یارانه ای نحوه عرضه آنها به مشتری است. در این حالت یک سوخت وجود دارد با دو قیمت متفاوت، نحوه عرضهی سوخت دو نرخی ویژگی های خاص خود را دارد. تجارب بین المللی نشان میدهد بعضی از مکانیزمهای عرضه سوخت دو نرخی مقاومتر از مکانیزم های دیگر هستند. در واقع مکانیزمهای عرضه سوخت در دو مدل گنجانده شده است.
در حالت اول در یک جایگاه یک سوخت با دو برند (قیمت بالا و قیمت پایین) وجود دارد. اما در حالت دوم درون جایگاه، سوخت تنها با یک قیمت موجود است. یارانه مربوط به سوخت نیز به صورت الکترونیکی بعد از سوختگیری برای مشتریانی که میتوانند از یارانه بهره ببرند اعمال میشود. ارائه سوخت در حالت دوم بسیار مقاومتر از حالت اول است. زیرا در حالت اول ممکن است سوء استفاده و تخلفات و یا حتی خطاهایی در هنگام سوختگیری انجام پذیرد.
همچنین با توجه به اینکه در یک جایگاه یک سوخت با دو قیمت متفاوت و احتمالا توسط دو دیسپنسر جدا انجام میپذیرد، احتمال انجام تخلف توسط جایگاه دار یا متصدی فروش بالا میرود. از طرف دیگر در صورتی سوخت با یک برند در جایگاه وجود داشته باشد تجهیزات کمتری لازم است و هزینه سرمایه گذاری جایگاه کم میشود. اما به تجهیزات الکترونیکی با ظرفیت تکنولوژی بالا مورد نیاز است تا بتواند اعمال یارانه و سهمیه سوخت را بعد از سوختگیری برای فرد مشمول یارانه اعمال کند.
کدام روش بهتر است؟
با توجه به مواردی که در بالا ذکر شد به این نتیجه رسیدیم استفاده از حالت دوم از هر جنبهای مناسب تر است. اما اینکه یک دولت کدامیک از راه های بالا را انتخاب کند، بستگی به زیر ساخت های از قبل موجود نیز دارد. بسیاری از کشورها از قبل ظرفیت توزیع و پخش کالاهای سهمیهبندی شده را بین شهروندان دارند. لذا سیاست مداران میتوانند از این زیر ساخت ها برای عرضه بنزین یارانه ای به شهروندان استفاده کنند. این زیر ساخت ها میتواند کارت های شناسایی هوشمند، سیستم شناسایی عمومی باشند یا کارت های جداگانهای باشد. لازم به ذکر است در کشورهای با سطح درآمد پایین یا متوسط که نظارت به خوبی انجام نمیشود، امکان جعل اطلاعات برای گرفتن کالا و سوخت و بنزین یارانه ای بسیار بالا است.
در بعضی از کشورها بنزین یارانه ای فقط در بعضی از جایگاه سوخت عرضه میشود که این موضوع باعث بوجود آمدن مشکلاتی برای متقاضیان سوخت خواهد شد. برای مثال اندونزی در سال 2014 پمپ بنزین های ارائه دهنده بنزین یارانه ای را محدود کرد. متقاضیان سوخت نیز تمایل داشتند از جایگاه هایی که سوخت یا بنزین یارانه ای عرضه میکنند سوختگیری کنند. بنابراین صف های بسیار طولانی و نا آرامیهای اجتماعی زیادی بوجود آمد.
کارت هوشمند سوخت تنها راه حل نیست!
اگر واقع بینانه به قضیه نگاه کنیم استفاده از تکنولوژی برای شناسایی و عرضه سوخت یارانهای به مردم عصای موسی نیست. اگر از تکنولوژی کارت سوخت هم برای عرضه بنزین یارانه ای استفاده کنیم باز هم مشکلاتی سر راه خواهد بود. برای مثال استفاده از کارت های هوشمند سوخت در مالزی مانع از وقوع تخلفات ناشی از دو نرخی بودن سوخت نشد. یا در سال 2014 در تایلند اقداماتی صورت گرفت تا LPG با قیمت پایینتر با استفاده از تلفن همراه به اقشار کم درآمد جامعه تعلق بگیرد. اما به دلیل روند ثبت نام پیچیده و پشتیبانی ضعیف این طرح عملی نشد.
اکثر کشورها از ظرفیت اجرایی برای جلوگیری از قاچاق یا فرار مالیاتی در بازارهای پایین دست سوخت برخوردار هستند. با پیشرفت تکنولوژی، راههای مؤثری برای جلوگیری از تخلفات شکل گرفته است. یکی از این راه ها نشاندار کردن یا به اصطلاح مارکدار کردن سوخت ها با کیفیت یا قیمت های متفاوت است. این تکنولوژی شامل نشانگر ها یا رنگ ها در آنالیز و ردیابی سوخت در سراسر زنجیره تامین است. در کشورهایی که برای اولین بار سوخت دو نرخی عرضه میشود، احتمال فروش غیر قانونی سوخت افزایش مییابد. لذا استفاده از روش های مارک کردن سوخت میتواند در جهت جلوگیری از فعالیت های غیر قانونی مثمر ثمر باشد.
در پایین تعدادی از این روشها نشان داده شده است. هانطور که مشاهده میکنید برای سوخت های ارزان از تکنولوژی های سادهتری استفاده میشود و با بالا رفتن قیمت سوخت مورد نظر روش نشاندار کردن پیچیده تر و دقیق تری به کار گرفته میشود.
برای مثال انجمن ملی نفت برنامهای به نام طرح مارک کردن محصولات نفتی را در غنا معرفی کرد. لذا از سیستم مارک مادون قرمز NIRF برای بررسی سریع و دقیق سوخت استفاده شد. سازمان مارک کردن سوخت کاملا از سازمان تست سوخت مجزا بود. نشاندار کردن سوخت ها برای انجام بازرسی بهتر باعث شد جایگاه های سوختی که سوخت را رقیق میکردند از 36 درصد به 7 درصد کاهش یابند.
اکثر کشورها از ظرفیت اجرایی برای جلوگیری از قاچاق یا فرار مالیاتی در بازارهای پایین دست سوخت استفاده می کنن. راههای مؤثری برای جلوگیری از تخلفات هستش یکی از این راه ها مارکدار کردن سوخت ها با کیفیت یا قیمت های متفاوته. این تکنولوژی شامل نشانگر ها یا رنگ ها در آنالیز و ردیابی سوخت در سراسر زنجیره تامین میشه. در کشورهایی که برای اولین بار سوخت دو نرخی هست، احتمال فروش غیر قانونی سوخت افزایش مییابد. لذا استفاده از روش های مارک کردن سوخت میتواند در جهت جلوگیری از فعالیت های غیر قانونی مفید باشه..
محسن عزیز ممنون که نظرتون را با ما در میان گذاشتین.